Contrats de projets Etat-régions (CPER)

Contrats de projets État-régions 2007-2013
Objectif : la planification du développement économique des territoires
Mise en oeuvre de la cinquième génération de CPER
Réforme des CPER en 2006-2007

Contrats de plan État-régions 2000-2006
Bilan final de l'évaluation des Contrats de plan État-régions 2000-2006
Les mesures en faveur des PME dans les CPER
Apports et critiques des contrats de plan 2000-2006

Réforme des contrats de plan État-régions pour 2007
Le processus de décentralisation engagé par le gouvernement rend la réforme nécessaire
Evolutions envisagées par les parlementaires et les instances de réflexion
Evolutions souhaitées par les collectivités territoriales
Association des Régions de France (ARF)
Association des Départements de France (ADF)
Association des Maires de France (AMF)
Association des Communautés de France (ADCF)

Contrats de projets État-Régions 2007-2013

Objectif : la planification du développement économique des territoires
Les contrats de projets ont pour rôle de définir des objectifs à moyen et long terme pour l’aménagement et le développement économique, social et culturel d’un territoire.
En France, la planification, instituée par l’État en 1947, s’est concrétisée par la mise en place des « plans quinquennaux » générés par le Commissariat Général au Plan. Avec la première loi de décentralisation de 1982, l’État a délégué quelques-unes de ses compétences aux régions, telle la planification du développement à l’échelle régionale. Des « plans régionaux » ont ainsi vu le jour en tant que compléments au Plan national.
Afin d’accorder ensemble les grandes orientations nationales et les objectifs des régions, l’État participe au financement des projets de développement régionaux. Ce cofinancement a figuré les contrats de plan État-Région (CPER) qui ont progressivement remplacé, en raison de leur rapide succès, les plans nationaux et régionaux tout en reprenant leur logique prospective. Entre le premier contrat de plan (1984-1988) et la cinquième génération en cours (2007-2013), les crédits alloués par l’État et les régions ont été quasiment triplés, passant de 10,6 à 26 milliards d’euros (et jusqu'à 35 Mds € pour la période 2000-2006). Le financement des projets est largement assuré par les régions, qui apportent aujourd’hui plus de 50 % du montant en moyenne, contre seulement 40 % durant les premières périodes de programmation..
La cinquième génération de contrats de projets a débuté le 1er janvier 2007 pour une durée de 7 ans, suivant ainsi la périodicité de la programmation européennes (2007-2013), qui distribue également des fonds structurels en régions destinés à l'aménagement du territoire et au développement économique local.

Mise en oeuvre de la cinquième génération de CPER
La nouvelle dénomination des CPER en "contrats de projets" reflète le souhait d'engager la politique contractuelle sur des bases profondément rénovées. Le 21 mars 2007, le ministère délégué à l’Aménagement du territoire a présenté une communication en Conseil des ministres sur les nouveaux CPER 2007-2013, rappellant les différents événements qui ont conduit leur transformation de "contrat de plan" en "contrat de projet", puis en récapitulant les différentes étapes de leur mise en oeuvre.
L'ensemble des contrats de projets État-régions ont été débattus et adoptés par les assemblées régionales afin de leur assurer une mise en place rapide pour la période 2007-2013. La DIACT diffuse ainsi la liste des contrats de projets 2007-2013 signés par les Conseils régionaux.
A titre d'exemple, le Conseil régional du Languedoc-Roussillon a été le premier à signer son contrat de projets État-région (CPER) pour la période 2007-2013 avec la préfecture de région, le 18 décembre 2006. Le soutien aux entreprises languedociennes sera l'une des cinq priorités de ce CPER. Il encouragera en particulier le regroupement des acteurs économiques par pôles ou par filière. Après d'âpres négociations avec l'État, toutes les régions françaises ont obtenu des fonds supplémentaires de l'État dans le cadre de la négociation des enveloppes budgétaires, ce notamment afin de financer les projets qui n'ont pas pu être achevés lors de la période précédente faute d'obtenir les fonds promis par l'État.

Réforme des CPER en 2006-2007
La réforme des contrats de plan État-régions a été engagée lors du Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité du territoire (CIACT) du 3 mars 2006. Cette réforme, étroitement intégrée à la réflexion engagée dans le cadre du processus de décentralisation (lire ci-après), a conduit les acteurs de l'État à envisager plusieurs axes d'évolution pour la cinquième période de programmation :

Concentrer les contrats de projets sur des "investissements d'envergure nationale à haut effet d'entraînement" sur le développement économique et la création d''emplois ;
Resserrer leur contenu sur trois axes "qui répondent aux objectifs européens de Lisbonne et Göteborg" : "la compétitivité et l'attractivité des territoires", "la promotion du développement durable" et "la cohésion sociale et territoriale". Le contenu précis de ces trois axes est encore à venir ;
Renforcer et assouplir le partenariat avec les collectivités territoriales : les régions seront "les interlocutrices privilégiées de l'État" (et non plus "exclusives") pour la préparation des CPER, afin de permettre l'association des autres collectivités, en particulier les départements. La place des agglomérations, pays et pôles d'excellence rurale n'a pas été précisée. Par ailleurs, les ministères concernés pourront contractualiser avec les collectivités en dehors des contrats de projets ;
Retirer l'aménagement du réseau routier national de la prochaine génération de CPER, afin d'accorder "une plus grande place aux transports collectifs".

Suite à la présentation de la réforme des CPER, plusieurs associations de collectivités ont réagi, notamment l'Association des Régions de France. Celle-ci s'est inquiétée des courts délais engagés pour préparer la prochaine génération de CPER, tout en regrettant que cette préparation ne puisse pas prendre en compte l'évaluation de l'actuelle génération pour les années 2005 et 2006 (les données n'étant pas encore disponibles). Concernant l'assouplissement du partenariat avec les autres collectivités, l'ARF a craint un "fouillis" dans l'organisation des compétences territoriales, qui pourrait avoir des effets négatifs lorsque l'État distribuera ses financements. Enfin, elle s'est montrée favorable au resserrement des thèmes des futurs CPER, puisque cette réfome évitera la trop grande dispersion des projets, et pourrait diminuer par conséquent les problèmes de financement récurrents qui ont ralenti la progression du taux d'engagement des crédits de la génération 2000-2006.
Au final, la renégociation à la hausse des enveloppes budgétaires accordées par l'État aux régions a conduit au report de la signature des contrats de projets au 1er semestre 2007.

Contrats de plan État-Régions 2000-2006

Bilan final de l'évaluation des Contrats de plan État-régions 2000-2006
La DIACT (Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires) a publié le 29 novembre sur son site internet un bilan financier des CPER de la période 2000-2006. Le montant total des engagements de l'État dans les CPER 2000-2006 s’élève à 19,5 Mds € sur 7 ans, dont 18,9 Mds € pour les contrats régionaux et 0,6 Mds € pour les programmes interrégionaux. Dans ce total, 830 M€ ont été gérés par le ministère chargé de l'industrie, 64,1 M€ par celui en charge du commerce extérieur et 87,5 M€ par celui en charge des PME, de l'artisanat et du commerce.
La DIACT a également publié une étude sur l'évaluation des Contrats de plan État-régions 2000-2006, réalisé par le cabinet Ernst & Young secteur public. Découpé en deux tomes, il propose tout d'abord une analyse transversale et synthétique, puis une analyse par approche sectorielle. Dans le 2e tome, 23 pages sont ainsi consacrées à l'analyse de l'évaluation des "aides aux entreprises, à l'industrie, aux PME-PMI, au commerce et à l'artisanat", qui représente "environ 5,6 % du budget initial des crédits État du CPER, soit près de 1 064 M€". Toutes régions confondues, les crédits engagés sur le volet "aides aux entreprises" ont concerné à 77 % le secteur de l'industrie et le développement industriel, 10 % la politique de la défense, 7 % au commerce extérieur et seulement 6 % au développement des PME, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales.
Ernst & Young a enfin analysé les 17 évaluations régionales conduites sur cette thématique. Il relève que "la plupart des recommandations concernent les améliorations possibles de la mise en oeuvre des dispositifs" : "simplification des procédures de gestion et d'instruction des dossiers" de demande d'aide, "renforcement des partenariats" et "meilleure diffusion de l’information entre les acteurs".
Consulter le bilan financier des CPER 2000-2006, 29 novembre 2007 et télécharger le rapport d'évaluation des CPER 2000-2006 réalisé par Ernst & Young, 30 novembre 2007, sur le site de la DIACT.

Mesures en faveur des PME dans les CPER 2000-2006
Une étude réalisée par SEGESA pour la DATAR montre l'importance des priorités et des moyens dévolus au développement des petites et moyennes entreprises dans deux programmes-cadres du développement territorial : contrats de plan et Documents Uniques de Programmation (DOCUP).
Lire la synthèse de cette étude proposée par l'Institut Supérieur des Métiers.

Apports et critiques des contrats de plan 2000-2006
Plus de vingt ans après leur création, on a reconnu aux contrats de plan de nombreux apports, puisqu’ils ont permis :

L'affirmation du rôle des régions, dont les compétences en matière d’aménagement du territoire ont amélioré leur capacité d’influence auprès de l’État ;
L’avancée plus rapide de certains grands projets, grâce aux synergies dégagées par la participation de plusieurs collectivités publiques ;
Des échanges bénéfiques pour les deux parties, pour les collectivités locales tout d’abord, qui ont pu se faire l’écho politique des attentes exprimées par les citoyens, et pour l’État ensuite, dans la mesure où la procédure des contrats de plan a favorisé son décloisonnement.

Toutefois, dès leur mise en place, les contrats de plan ont fait l’objet de multiples critiques qui se sont multipliées au cours de l’évolution des CPER. Parmi celles-ci, on retiendra en particulier :

La dispersion des thèmes et des priorités : concentrés dans les premiers temps vers l’aménagement d’infrastructures routières, les contrats de plan se sont progressivement dispersés vers des thèmes très divers, portant sur la territorialisation, l’environnement, la politique de la ville, les aides aux entreprises, l’emploi, la formation, etc. L’implication de vingt ministères et la dilution des financements stigmatisent la grande complexité du dispositif ;
L’enchevêtrement des compétences : cette complexité est accentuée par l’implication de toutes les collectivités territoriales (communes, départements, Union Européenne…) dans les contrats de plan ;
L’unilatéralisme de l’État : celui-ci tend en effet à imposer ses vues tant au stade de la négociation qu’à celui de la mise en œuvre des contrats. En 1996, il a par exemple pris seul la décision de prolonger d’une année le contrat alors en cours ;
Les failles du processus de mise en œuvre : plusieurs aléas ont été déplorés au cours de l’application des contrats, tels des retards et des dérapages de coûts presque systématiques ;
L’incapacité de l’État à respecter ses engagements financiers, aux dépens des collectivités locales qui doivent voter des crédits et augmenter leurs dépenses.

La réforme des contrats de plan État-régions

Le processus de décentralisation engagé par le gouvernement a rendu la réforme nécessaire
D'une durée estimée parfois excessive (sept ans pour la génération en cours) et déphasée des cycles conjoncturels de l'économie comme des mandats électoraux, les CPER sont surtout critiqués pour leur dispersion thématique et leurs effets de surenchère financière. Le franchissement imminent d’une nouvelle étape dans le processus de décentralisation a conduit le Premier Ministre à engager en mars 2004 une large concertation sur l’avenir des contrats de plan État-Région, puisque des compétences et des moyens d’une toute nouvelle ampleur vont être délégués aux collectivités territoriales.
La Direction à l’Aménagement du Territoire et à l’Action Régionale (DATAR) estime par exemple que 40 % des crédits injectés par l’État dans les CPER correspondent à des compétences sur le point d’être décentralisées. Plus de 20 % du total des crédits contractualisés pourraient ainsi être relégués prochainement à d’autres collectivités que l’État ou les régions.
L'impératif d'adapter les contrats de plan au nouveau contexte issu des nouvelles lois de décentralisation a conduit le Gouvernement à provoquer dans un premier temps une remise à jour des contrats actuels (2000-2006) entre 2003 et 2004, et dans un second temps à s’interroger sur l’idée d’une réforme générale du dispositif.

Evolutions envisagées par les parlementaires et les instances de réflexion
En octobre 2004, les délégations à l’aménagement du territoire du Sénat puis de l’Assemblée Nationale ont présenté deux rapports d’information préconisant diverses mesures. Le Commissariat Général au Plan et le Conseil Économique et Social ont également composé différents avis sur l’évolution des CPER au cours de l’année 2004.
Tous ces organes de discussion ont proposé plusieurs issues d’évolution, parfois opposées :

Redéfinir le périmètre territorial des contrats de plan. La définition du périmètre des CPER pourrait se réduire à des territoires infra-régionaux (départements, communautés d’agglomérations…) ;
Éviter l’émiettement des contrats de plan. Les projets trop éloignés d’une finalité liée à l’aménagement du territoire, qui reste la vocation première des CPER, pourraient disparaître, de même que les projets dont la taille critique n’est pas suffisamment importante ;
Définir un nombre limité de priorités par région. L’État pourrait laisser le soin aux collectivités locales de définir elles-mêmes des priorités en matière de développement économique qui tiendraient compte de leurs spécificités régionales ;
Développer des contractualisations avec d’autres acteurs que les régions. Les premiers concernés seraient les grandes métropoles, dans le domaine de la sécurité ou des transports, ainsi que les projets interrégionaux, qui pourraient devenir à terme éligibles aux crédits de la politique régionale européenne ;
Modifier le cadre temporel des contrats de plan. La durée d’un contrat de plan doit permettre la prise en compte des aspects de prévision à long terme tout en garantissant l’exécution du programme des contrats. L’une des propositions les plus soutenues actuellement souhaite l’instititution de contrats de neuf ans subdivisés en trois étapes de réalisation de trois ans chacune ;
Améliorer le pilotage des contrats de plan. La mise en œuvre des CPER pourrait être réalisée à l’avenir en améliorant la visibilité des crédits de l’État, en rendant les crédits non utilisés accessibles à d’autres projets (fongibilité des crédits), ou encore en procédant à une évaluation régulière des opérations menées ;
Confier la gestion des fonds aux collectivités. Une autre réforme possible des contrats de plan, porteuse de simplification administrative, pourrait constituer en une intervention de l’État à travers des fonds modulables confiés aux collectivités. Ce modèle permettrait en principe d’accompagner des projets régionaux cohérents avec les grandes priorités nationales et européennes.

Evolutions souhaitées par les collectivités territoriales
Outre le CES et le Plan, huit autres instances représentant les collectivités territoriales ont remis au Gouvernement, en février 2005, leurs avis sur la question de la réforme des contrats de plan. Parmi elles, on compte notamment l'Association des Régions de France (ARF), l'Association des Départements de France (ADF), l'Association des Maires de France (AMF) et l'Assemblée des Communautés de France (ADCF). Si aucune de ces instances ne remet en cause le principe des contrats de plan, leurs préconisations sont nombreuses et peuvent converger ou diverger selon les cas.

Association des Régions de France (ARF)

Considérer la région comme le "pivot" des contrats de plan : on confierait notamment à la Région l'élaboration de projets régionaux "préalables aux contrats", étudiés avec l'ensemble des collectivités concernées ;
Impliquer la DATAR : l'ARF juge pertinent de lui confier la rédaction d'un cadre stratégique et de directives générales qui définiront le contrat de plan ;
Utiliser les Schémas régionaux d'aménagement du territoire (SRADT) : l'ARF estime qu'ils devraient être considérés comme les cadres contractuels des contrats de plan ;
Fixer la durée des contrats de plan à 7 ans : une durée "cohérente avec la temporalité des programmes européens", explique l'ARF, qui l'assortirait d'une "clause de rendez-vous à mi-parcours" ;
Rapprocher les outils de programmation nationaux et européens : en raison d'un manque d'articulation entre les contrats de plan et les Documents Uniques européens (DOCUP), l'ARF souhaiterait la mise en place de "Contrats de plan État-Région-Europe" ;
Enrichir le volet territorial : ici également, l'ARF souhaiterait consacrer le rôle et l'appui des régions. Elle recommande à ce niveau à l'État, en cas de manque de moyens budgétaires, "de recentrer son soutien a minima aux pays et aux agglomérations en matière d'ingénierie territoriale, de modernisation et de réorganisation des services publics, ou encore d'accompagnement des mutations économiques dans les zones les plus fragiles".

Association des Départements de France (ADF)

Considérer la région comme le "pivot" des contrats de plan : l'ADF rejoint ici la préconisation de l'ARF ;
Permettre aux départements d'être signataires des contrats de plan : appelés par le passé à boucler financièrement des opérations financés par d'autres (État, région...), les Conseils Généraux souhaitent avoir une place plus juste dans les discussions ;
Rendre la mise en oeuvre des contrats plus efficace : l'ADF adhère à la notion de "collectivité chef de file", qui améliorerait la lisibilité des projets, et souhaite que les collectivités locales "puissent se voir déléguer la maîtrise d'ouvrage en lieu et place de l'État lorsque cela s'impose" ;
Exiger que l'État tienne ses engagements : les crédits des contrats de plan devraient être fixés dans une loi de programmation. L'ADF souligne que dorénavant, les crédits des Conseils Généraux ne seront exigibles "qu'à la condition d'une rigoureuse réciprocité" ;
Focaliser l'action de l'État autour de grandes priorités nationales : l'ADF souhaite que la préparation des contrats de plan soit améliorée et, pour cela, propose à l'État de concentrer ses efforts sur quelques priorités : les grandes infrastructures, la recherche et la couverture territoriale en technologies de l'information et de la communication (TIC) ;
Ne pas attribuer de durée fixe aux contrats de plan : la durée "raisonnable" est de 5 à 6 ans, selon l'ADF, mais "certains projets plus structurants et plus lourds à mettre en place pourraient être planifiés sur plusieurs contrats", par exemple.

Association des Maires de France (AMF)

Focaliser l'action de l'État autour de grandes priorités nationales : l'AMF rejoint l'ADF sur le principe, mais pas sur les priorités à donner. L'Association souhaiterait en effet que l'État recentre ses actions "sur des politiques structurantes favorisant l'accessibilité des territoires, la gestion des risques et la société de la connaissance, trois thématiques proches de celles privilégiées par la Commission européenne au titre du futur objectif 2" ;
Elargir le périmètre contractuel des CPER : l'AMF souhaiterait y impliquer les agglomérations dites à vocation européenne ainsi que les groupes de régions ;
Réduire le nombre et la durée des contrats de plan : d'un par région, leur nombre se réduirait à une quinzaine, obligeant les groupes de régions à s'impliquer ;
S'assurer que l'État est bien co-signataire des contrats de pays et d'agglomération : dans le cas contraire, en laissant la Région le soin d'assurer leur pérennité, "la dynamique en cours au niveau infra-régional risquerait d'être freinée". Cette idée est contraire à l'opinion de l'ARF, qui souhaiterait pour sa part être mieux impliquée dans le volet territorial des contrats de plan ;
Impliquer les Schémas régionaux d'aménagement du territoire (SRADT) : l'ADF rejoint ici l'idée de l'ARF ;
Développer un "Document prospectif de la France à l'horizon 20 ans" : ce document national permettrait à l'État d'afficher clairement ses priorités, mais aussi de mettre en perspective la stratégie nationale avec les orientations stratégiques des régions. Il pourrait également servir à la définition des priorités françaises qui seront présentées au niveau européen.

Association des Communautés de France (ADCF)

Encourager la coopération entre communautés : l'ADCF aspire à ce que les règles de spécialité territoriale et de gestion financière soient assouplies. Elle souhaiterait notamment voir apparaître des prestations de services gracieuses entre communautés, la délégation des maîtrises d'ouvrage (rejoint une préconisation de l'ADF) et la possibilité de gérer des fonds pour le compte de tiers.
Rendre les crédits non utilisés accessibles à d'autres projets (fongibilité des crédits) : cette mesure pourrait concerner l'ensemble des fonds, qu'ils soient d'origine nationale, régionale ou européenne.
Faire bénéficier de garanties pluriannuelles les crédits engagés dans le cadre des contrats de territoire : tout comme l'ADF, l'ACDF souhaite ici que l'État tienne ses engagements en matière budgétaire.
Déléguer aux territoires qui le souhaitent la gestion des enveloppes financières globales, dans la mesure où ces territoires disposent des capacités techniques requises. Là aussi, la position de l'ADCF rejoint celle de l'ADF.

© Institut Supérieur des Métiers

Observatoire des aides aux entreprises et du développement économique
http://www.aides-entreprises.fr

Mise à jour : 9 mars 2009