Contrats d'agglomération

L'agglomération : territoire de projet
Le projet d'agglomération
Le conseil de développement
Le contrat d'agglomération
Principe et mise en oeuvre
L'articulation entre pays et agglomérations
Le volet "développement économique" des agglomérations
Une finalité première des contrats d'agglomération
Le diagnostic économique du territoire, une étape essentielle
Les actions menées en faveur du développement économique
Évaluation des contrats d'agglomération

L'agglomération : territoire de projet

L'agglomération -telle que définie par la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT, dite également "Loi Voynet") est un territoire de projet créé en référence au concept défini par l’Insee en 1997 (l'agglomération correspond à une "unité urbaine" ou une "aire urbaine", c'est-à-dire une zone bâtie regroupant des constructions séparées de moins de 200 mètres, délimitée en respectant les limites communales, et comprenant au moins 2 000 habitants).

L'art. 26 de la LOADDT du 25 juin 1999 en précise les conditions d'émergence : "Dans une aire urbaine comptant au moins 50 000 habitants et dont une ou plusieurs communes-centre compte plus de 15 000 habitants, le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement de l’espace et de développement économique, s’il en existe, et les communes de l’aire urbaine qui ne sont pas membres de ces établissements publics mais souhaitent s’associer au projet élaborent un projet d’agglomération."

Le projet d'agglomération

Le projet d’agglomération est un document de référence qui définit les choix de l’agglomération pour son développement durable à moyen terme (15 ans). Il prend en compte l’ensemble des enjeux économiques, sociaux, environnementaux et spatiaux de l'agglomération, et représente l’expression des choix politiques des collectivités qui la composent.
Si le projet d’agglomération porte sur un périmètre qui s’étend au-delà de celui de la structure institutionnelle (communauté urbaine, communauté d’agglomération ou de communes), toutes les communes ou groupements de communes qui ont adhéré au projet et qui s’engagent dans la contractualisation s’engagent également à rejoindre cet Établissement public de coopération intercommunale à Taxe professionnelle unique avant le terme du contrat en 2006. A défaut, elles ne pourront bénéficier de financements dans la prochaine génération de CPER (Contrats de projet État-régions).
Dans certains domaines en effet, notamment l’économie et l’emploi, les transports collectifs, l’habitat, l’aire d’influence d’un projet de territoire peut dépasser les périmètres institutionnels des EPCI préexistants. La question se pose donc d’associer les espaces périurbains aux décisions d’aménagement du territoire dont ils conditionnent également, par leurs propres décisions, le développement futur.

Le conseil de développement

Le conseil de développement d'agglomération, composé de représentants du monde socio-économique et associatif oeuvrant sur le territoire, est consulté sur l'élaboration du projet d'agglomération et peut l'être sur toute question relative à l'aménagement et au développement de l'agglomération.
Ce conseil autorise l’expression de la société civile sur les grands enjeux de développement et d’aménagement de l’agglomération. Parfois, des systèmes d'expression des habitants avaient déjà été institués, tels les conseils de quartiers, mais la création d’un conseil de développement à l’échelle de l’agglomération permet d'élargir le champ de cette participation.

Le contrat d'agglomération

Principe et mise en oeuvre
Une fois le projet d’agglomération approuvé, les différentes parties peuvent s'engager dans une démarche de contractualisation (qui n'est pas obligatoire). Pour faire l'objet d'un contrat :

L’agglomération doit être constituée en EPCI (Établissement public de coopération intercommunale) à taxe professionnelle unique ;
Cet EPCI doit couvrir un territoire comprenant au minimum 50 000 habitants, dont 15 000 habitants minimum pour la ville-centre.

Les négociations entres les différentes parties s’engagent entre les partenaires à partir des orientations définies pour le projet d'agglomération. Elles devront "aboutir à un accord portant sur les opérations prioritaires, leurs maîtres d’ouvrage et leurs modalités de financement, et prévoir les modalités de coordination, de suivi et d’évaluation du contrat". Le contrat sera enfin conclu avec l’État et la Région, et le cas échéant avec le Département.
Selon le projet, divers types de financement peuvent être mobilisés :

Crédits des volets territorial et régional des CPER,
Fonds structurels européens,
Crédits non contractualisés de certains ministère,
Participations d’autres partenaires publics.

L'articulation entre pays et agglomérations
Une agglomération peut être incluse dans un pays. Le projet d'agglomération et la charte de pays pourront alors être réunis en un seul document, ou au contraire demeurer sous la forme de deux documents distincts qui devront être élaborés ensemble de manière cohérente. Subséquemment, le conseil de développement pourra être commun au pays et à l’agglomération.
Dans tous les cas, le contrat de pays et le contrat d'agglomération demeurent distincts. Les parties concernées doivent alors se lier avec une convention, qui organisera la subsidiarité et la complémentarité des projets portés respectivement par les contrats d'agglomération et de pays.

Le volet "développement économique" des agglomérations

Le diagnostic économique du territoire, une étape essentielle
Le diagnostic économique du territoire (avec l'appui du processus de concertation) va aider l'agglomération à mettre en évidence ses potentialités et ses opportunités, et par extension à définir son positionnement économique. Ce positionnement va se concrétiser sous forme d'actions qui pourront viser :

la valorisation des atouts économiques du territoire, en favorisant un développement économique exogène (attraction d'entreprises),
la diversification des activités économiques (en particulier si un secteur d'activité s'avère dominant) ou leur reconversion,
la recherche de nouveaux secteurs à haute valeur ajoutée (pour limiter les risques de délocalisation).

Une finalité première des contrats d'agglomération
Le volet économique occupe la première place du contrat s'agissant du financement des programmes d'actions. En effet, les actions de ces contrats visent en priorité à conforter l'attractivité de l'agglomération, avec l'objectif de stimuler à terme le développement économique du territoire : réhabilitation de friches, reconquête des centres existants, création de zones d'activités, développement des services en faveur des nouveaux actifs entrants, etc.
Dans les contrats d'agglomération figurent en parallèle des mesures destinées à améliorer l'environnement des entreprises : réseaux de transport, accessibilité, recherche et enseignement supérieur, ou encore réseaux de communication. Ainsi, la thématique des technologies de l'information et de la communication est mentionnée dans tous les documents, même si elle fait l'objet de moyens financiers plus réduits.

Les actions menées en faveur du développement économique
Les actions menées en faveur du développement économique dans le cadre des contrats d'agglomération se répartissent généralement selon les grandes tendances suivantes :

Actions directes visant le développement économique exogène ou endogène du territoire :

Implantation d'entreprises (immobilier d'entreprise, création ou aménagement de zones d'activités, hôtels d'entreprises, etc.) : ces actions, orientées vers un développement exogène, représentent "entre le tiers et la moitié des financements accordés au titre du volet économique des contrats" ;
Diversification du tissu économique local(politique de filières, pôles d'excellence, aide à la création d'entreprise, incubateurs et pépinières...) : ces actions, orientées vers un développement endogène, font l'objet de moyens plus modestes, mais peuvent représenter -dans quelques contrats - jusqu'à la moitié des financements du contrat total.

Actions indirectes visant l'amélioration de l'environnement direct des entreprises :

Enseignement supérieur et recherche : les financements de ces thématiques au titre du développement économique sont plus modestes mais peuvent là aussi faire l'objet de financements significatifs dans certains contrats ;
Infrastructures de transport (liaisons TGV, autoroutes, plates-formes combinées et rail-route, boulevard périphérique, transports collectifs urbains) : lorsque les contrats d'agglomération ont fait de l'accessibilité une priorité pour le développement économique, les investissements importants dans les transports peuvent représenter "entre le tiers et la moitié des financements du contrat total" ;
Réseaux numériques et TIC (équipement et raccordement en haut-débit, études, pôles techniques pour les entreprises...) : les moyens sont "souvent limités, voire modestes" ;
Organisation et mise en réseau des acteurs économiques : fédération des acteurs publics et privés (autour d'une thématique forte ou d'un secteur d'activité) ou, plus rarement, actions de coopération à l'échelle du territoire (réseaux d'entreprises, actions collectives de promotion du territoire, etc.) ;
Emploi et formation (extension du PLIE - plan local pour l'insertion et l'emploi à l'échelle de l'agglomération, mise en réseau des services "Emploi", groupements d'employeurs, formation des emplois-jeunes, création de formations universitaires afin de répondre à des besoinsidentifiés d'entreprises, etc.) : ces deux thématiques sont rarement traités dans le même volet que le développement économique, même s'ils peuvent s'y rattacher.

Évaluation des contrats d'agglomération

La DIACT (Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires) a confié au cabinet Acadie une mission d'évaluation des contrats d'agglomération présenté en avril 2006 et rendu public fin juin 2006. Ce rapport, qui prend pour base d'évaluation les finalités poursuivies par la loi du 25 juin 1999 lorsqu'elle a créé les contrats d'agglomération, s'est efforcé d'analyser les 102 contrats d'agglomération signés en France (hors Ile-de-France, Picardie et Centre).
Parmi les principales conclusions de ce rapport, on peut relever :

"Les contrats d'agglomération portent essentiellement sur des opérations d'investissements classiques" : en matière de développement économique, les agglomérations se sont en majorité orientées vers des actions visant un développement exogène, de type aide à l'immobilier, "au détriment d'un travail de fond sur le tissu économique local" ;
Les engagements financiers des contrats "sont généralement peu lisibles" ;
L'objectif d'optimisation de la gouvernance locale est globalement acquis, l'étude relevant que les contrats d'agglomération ont effectivement renforcé "la construction politique de l'agglomération à la fois en explicitant ce qui fonde l'intérêt partagé et en prenant acte du leadership fonctionnel de la ville centre". Toutefois, ce renforcement ne s'est pas forcément appuyé sur une plus value financière, un projet détenant un véritable caractère stratégique ou une participation de la société civile à travers les conseils de développement : le projet d'agglomération, "perçu comme faiblement structurant d'une véritable stratégie, et constituant plutôt un cadre flou et consensuel, […] a surtout suscité une dynamique de réflexion politique collective au sein des exécutifs locaux" ;
L'objectif d'accélération de la modernisation de l'action publique par une plus grande territorialisation des politiques a pour sa part "échoué" selon les rapporteurs, la majorité des contrats n'ayant pas réussi à "nourrir un dialogue sur la stratégie de développement de l'agglomération", puisque l'État, la Région et le Département, en sélectionnant et en labellisant les projets proposés par l'agglomération,ont "maintenu une logique de guichet" ;
Les contrats d'agglomération n'ont pas permis de renforcer les relations entre État et régions qui affichent des "attitudes contrastées" car, globalement, ils n'ont pas réussi à mettre en pratique le principe de contractualisation unifiée. Les régions ont "fait du contrat un outil de redistribution entre agglomérations sur la base de critères d'équité territoriale", tandis que les services déconcentrés de l'État n'ont pas réussi à réaliser les arbitrages nécessaires et ont perdu de leur crédibilité auprès des élus locaux en raison des irrégularités subies en termes de financement.

Le rapport d'évaluation conclut sur l'avenir de la contractualisation territoriale. Selon les rapporteurs, le foisonnement des contrats - tant sur le plan thématique que territorial - pourrait conduire la contractualisation entre l'État et les territoires à être "multiple, en fonction des projets et selon une logique sectorielle, par exemple autour des compétences et prérogatives de l'État". Les contrats d'agglomération devront ainsi relever trois défis dans un futur proche :

Défi institutionnel. Les contrats d'agglomération devront assurer sur le plan local une transition entre une "intercommunalité politique" et une "intercommunalité de gouvernement articulée avec des instances de gouvernance à des échelles élargies" ;
Défi stratégique. Les stratégies territoriales, encore trop "floues et consensuelles", devront devenir plus explicites ;
Défi contractuel. Les contrats d'agglomération devront passer d'une logique centrée sur les investissements à une logique de contrats territoriaux "d'animation de politiques publiques".

Sources :
Entreprise, Territoire et Développement- Le développement économique – Une nouvelle ambition pour les agglomérations.- in : Notes de l’observatoire (Les), 01/06/04, 21p. – En ligne sur le site ETD : http://www.projetdeterritoire.com/spip/Documents/notes_obs/dev_eco.pdf.)
DIACT (Francis AMPE), Les agglomérations.- Paris : Documentation Française (La), 2001.- 92p.(Territoires en mouvement).
ADCF (Olivier CREPIN), L'action économique des agglomérations françaises - Etat des lieux en 2005.- 01/11/2005, 20p.- En ligne sur le site de l'Assemblée des communautés de France : http://www.intercommunalites.com/la_une/documents/ADCFetudeDevEcoAGGLOS012006.pdf

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Observatoire des aides aux petites entreprises et du développement économique
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Mise à jour : 18 juillet 2006